Postdemokratie

„Evidence in Education“ – Die Wissenspolitik der OECD

Seit langem verfolgt die OECD als transnationaler Akteur das Ziel, bei ihren Mitgliedsstaaten evidence-informed policy research als Entscheidungsgrundlage für Bildungspolitik zu implementieren. 1995 erschien dazu der programmatische Report Evidence in Education (CERI 1995), in dem die Notwendigkeit der evidence agenda mit einem naturgemäß krisenhaften Bild von Politik begründet wird: Weltweite Krisen oder auch der Klimawandel bedrohen die Gesundheit und Sicherheit der Öffentlichkeit, haben ökonomische Verluste zur Folge, schränken die Bewegungsfreiheit und erschüttern das Vertrauen in politische Entscheidungsträger. Politik ist nach dieser Programmatik eine Reaktion auf ‚objektive‘ (und nicht politische) Krisen. Sie erfordern unverzügliche ‚objektive‘ (und nicht politische) Entscheidungen: „dramatic action needed to be taken urgently“ (ebd.: 15). Angemessene Entscheidungen sind evidenzbasierte Entscheidungen: „[…] these real-life instances illustrate the dilemma facing policy makers of all stripes, including education“ (ebd.). Politik als Krisenintervention zeichnet damit sowohl die Problembeschreibung als auch die Verursachung und mögliche Lösungen vor und verengt dadurch den Raum des Politischen. Das bedeutet, dass öffentlichkeitsrelevante Entscheidungen ohne Einbeziehung demokratischer Institutionen oder durch demokratisch legitimierte Verfahren getroffen werden.

Was ist Postdemokratie?

Die Politik der OECD ist ein eindrückliches Beispiel für eine Entwicklung in den liberal-demokratischen Industrieländern des Westens, die seit den 1990er Jahren dadurch charakterisiert ist, dass Demokratie ausgehöhlt wird und politische Entscheidungen zunehmend von Eliten und nicht gewählten Volksvertreterinnen und -vertretern getroffen werden. Der englische Politikwissenschafter Colin Crouch (vgl. 2008) ist der bekannteste Verfechter der Auffassung, dass wir in das Zeitalter der Postdemokratie eingetreten sind. In Postdemokratien gebe es zwar nach wie vor Wahlen und funktionierende Parlamente, aber die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger spiele nur eine passive Rolle. Wichtige Entscheidungen werden von politischen und ökonomischen Eliten unter Ausschluss demokratischer Institutionen gefällt. In öffentlichen Debatten wird der Begriff Postdemokratie oft verwendet, um den Verfall von Demokratien und die Dominanz der Ökonomie über die Politik anzuklagen. Er findet rasch Eingang in populäre Darstellungen über die moderne Geschichte der Demokratie (vgl. z.B. Nolte 2012). In der Politikwissenschaft und Philosophie hat sich eine Debatte über die Brauchbarkeit des Begriffs entwickelt, um Veränderungen der gesellschaftlichen Teilhabe, die Bedeutung neuer Eliten, die Definition und Dimensionen des Politischen sowie neue Formen von Governance theoretisch angemessen zu erklären. Umgekehrt wird aber nicht jede Debatte über die Auszehrung der Demokratie unter dem Stichwort Postdemokratie geführt.Crouchs Diagnose einer Zäsur in der demokratischen Entwicklung ist nicht unumstritten. So hat Johannes Agnoli bereits in den 1960er Jahren auf Tendenzen einer ‚Involution’ der Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland aufmerksam gemacht, womit er begrifflich die schrittweise Rückbildung demokratischer Strukturen und Institutionen im Unterschied zu deren evolutionärer Ausbildung fasste (vgl. Agnoli/Brückner 1968). Gegenüber Kritikerinnen und Kritikern aktueller demokratischer Entwicklungen wendet Paul Nolte (vgl. 2012) ein, dass das oft beklagte europäische Demokratiedefizit auch als eine neue Form von intergouvernementaler und delegativer Demokratie mit neuen Akteuren interpretiert werden könne. Das stärkste und populärste Argument von Crouch lautet, dass Postdemokratie ihre zentrale Ursache in der neoliberalen Ökonomie habe. Deren Rationalität erfasse schließlich die Politik und das Verständnis von staatsbürgerlichem Engagement.Die Kritik an der inneren Widersprüchlichkeit von Demokratie greift Jacques Rancière (vgl. 2002; vgl. auch Badiou/Rancière 2010) auf, von dem der Begriff Postdemokratie ursprünglich stammt. Auch er sieht einen Verfall der realen Demokratie. Kritikerinnen und Kritiker der zeitgenössischen Demokratien argumentieren, dass Demokratie beschränkt werden müsse, damit sie weiterhin funktioniere. Aufgabe von Politik sei es, Bedürfnisse, Interessen und Wünsche des Volkes bestmöglich zu befriedigen und Indivdualisierungs- und Solidaritätsprozesse zu optimieren. Dazu benötige man Expertenwissen und eine Konsenspolitik. Rancières These lautet, dass Demokratie durch eine innere Destruktion zerfällt und das Politische abgeschafft wird. Das heißt, dass den Menschen die Möglichkeit genommen wird, ihre Hoffnungen und ihre Leidenschaft für eine gerechtere und egalitärere Gesellschaft in politischen Prozessen zu artikulieren (vgl. Mouffe 2007).Gegen die Diagnose der Postdemokratie sind mehrere Einsprüche geltend gemacht worden. So ist darauf hingewiesen worden, dass die These von der ‚Kolonisierung der Politik’ durch die Ökonomie das komplexe Verhältnis von Politik und Ökonomie und die nicht zu unterschätzende Rolle der Politik in der Ökonomisierung des Sozialen vernachlässigt werden. Zum anderen blendet Crouch damit den Umstand aus, dass die Ursachen für Postdemokratie auch in der widersprüchlichen Entwicklung der liberalen Demokratie selbst liegen. Man kann zudem gegen Rancière und Crouch einwenden, dass sie bei der historischen Verortung ihrer Analyse und der Verwendung des Begriffs allgemein und abstrakt bleiben. Sie blenden Praktiken der Subjektivierung aus, durch die verständlich wird, wie die Praxis demokratischer Politik politische Subjekte hervorbringt, wie Repräsentationen durch widersprüchliche politische Dynamiken reproduziert werden und welche Bedeutung Identitätspolitik, Herrschaft und Macht haben. So lassen sich auf der einen Seite neue Formen von politischen Bewegungen beobachten, die für eine Zunahme von Demokratie sprechen (für Deutschland vgl. Roth/Rucht 2008). Dazu gehören insbesondere die Repräsentation und Präsentation von Identitätspolitiken. Sie artikulieren ein neues Selbstverständnis öffentlicher Sichtbarkeit und politischer Partizipation. Auf der anderen Seite werden Entscheidungen über Existenzgrundlagen von Menschen politisch de-thematisiert. Die Vorbereitung des umstrittenen Abkommens Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) ist nur ein Beispiel für eine lange Geschichte intrasparenter Entscheidungen von politischen und ökonomischen Akteuren mit langfristigen Auswirkungen auf die sozialen Grundlagen von Menschen. Es ist also fraglich, ob man mit einfachen historischen Modellen Verläufe von Demokratien beschreiben kann oder ob man dem Präfix „Post“ nicht eine historisch präzisere Bedeutung geben müsste, die das dichotome Muster von Schein und Sein, Ideal und Wirklichkeit aufweicht, ohne dadurch die Besonderheit der aktuellen politischen Konstellation kleinzureden. Eine wichtige Präzisierung besteht darin, das Verhältnis von postdemokratischer Politik und der Ökonomisierung nicht-ökonomischer gesellschaftlicher Bereiche zu rekonstruieren.

Postdemokratie und Ökonomisierung

Nach der feldtheoretisch formulierten Auffassung von Thomas Höhne ist Ökonomisierung „ein vielfältiges Phänomen der Transformation auf verschiedenen Ebenen, die von Feldern, Akteuren, Organisationen auch über Praktiken und Interaktionen bis hin zu Subjektivierungsformen reichen“ (2005: 13). Mit Blick auf postdemokratische Veränderungen von Staat und Politik wird darauf verwiesen, dass entgegen der erwähnten einseitigen ‚Kolonisierung der Politik’ durch die Ökonomie die „Ökonomisierung der Politik“ nicht als ‚feindliche Übernahme’ misszuverstehen sei, sondern selbst ein „strategisches Projekt der Politik“ darstelle (Vogel 2007: 64). Am Beispiel der Entwicklung von Akteurskonstellationen und der Formierung von Entscheidungsprozessen soll gezeigt werden, wie postdemokratische Entwicklungen mit Prozessen der Ökonomisierung zusammenhängen.

Die OECD als Akteur: In der Bildungspolitik gewinnen neue Akteure wie Stiftungen und transnationale Organisationen an politischem Einfluss, und es formieren sich neue Akteurskonstellationen, deren demokratische Legitimation diffus ist (für das Beispiel Stiftungen vgl. Höhne 2012). Das lässt sich exemplarisch an der OECD demonstrieren, die auch ein zentraler bildungspolitischer Akteur ist. Sie tritt einerseits wie ein Akteur mit einer klar profilierten Bildungs- und Wissenschaftspolitik auf, andererseits jedoch werden ihre Aktivitäten aus einem weit verzweigten Netzwerk aus politischen Entscheidungsträgern, Beamten und Wissenschaftlern gespeist. So entsteht ein Vexierbild: Einmal tritt der politische Apparat in den Vordergrund, dann wieder definiert sich der Akteursstatus der OECD durch wissenschaftliche Aktivitäten aus vielfältigen Quellen oder sie tritt als ein think tank (mit Konferenzen, Publikationen, Expertengesprächen) in Erscheinung. Das Oszillieren zwischen Hegemonie und Vielstimmigkeit, zwischen einem wissenschaftlichen Diskurs (der mit dem Wahrheitsanspruch geführt wird) und politischen sowie ökonomischen Aktivitäten (die auf Hegemonie zielen) ist Teil einer Strategie von governance without government. Henry, Lingard, Rizvi und Taylor (vgl. 2001) zeigen, wie die OECD diesen Politik- und Herrschaftsstil entwickelt hat. ‚Intellektuelle Überredung‘ mache das Fehlen sanktionierender Machtmittel gegenüber den Mitgliedsstaaten wett: Politisches Handeln, das nur unter der Voraussetzung der „Unabsehbarkeit des Tuns“ (Arendt) möglich ist, wird durch Expertisen wissenschaftlicher Netzwerke derart verengt, dass Alternativen als irrational erscheinen (vgl. Michelsen/Walter 2013: 15f.). Hinzu kommt, dass an die Stelle der einzelnen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler ein entpersönlichter Wissenschaftsapparat – in Berichten wird oft auf die Nennung von Autoren und Autorinnen verzichtet – tritt, der Expertisen entsubjektiviert, jeglicher Positionalität enthebt (‚von wo aus spreche ich‘) und als allgemeinverbindliche Wahrheit präsentiert (vgl. Henry et al. 2001). Über Zielbindung und Finanzierung werde eine komplexe Mischstruktur aus Projekten, Berichten und teilautonomen Einheiten gesteuert. Konflikte zwischen den Nationalstaaten können durch peer pressure oder variable Projektträgerschaft gemildert werden. Die Macht der internationalen Einheit – es handelt sich um ein Geflecht aus Experten, Regierungen und Angestellten der internationalen Organisation – bestehe überwiegend aus dem Macht- und Informationsgewinn dieser Netzwerkakteure qua Netz (Forster 2014: 875). Es wird aufgrund dieser Netzwerkstrukturen immer schwieriger, den Status der Akteure zu bestimmen.

Technologisierung und Automatisierung des Handelns und Entscheidens: Postdemokratie bedeutet, dass politische Entscheidungen immer weniger in den dafür demokratisch legitimierten politischen Institutionen getroffen werden, sondern in Akteurskonstellationen, die politisch, ökonomisch und wissenschaftlich zusammengesetzt werden. Dazu ist es notwendig, politische Entscheidungen in technische Entscheidungsprozesse umzuformen. Sehr allgemeine politische Programmatiken werden operationalisiert und in eine Reihe von technischen Maßnahmen zerlegt. Jede dieser Maßnahmen ist nicht mehr Gegenstand politischer Beratung, sondern der wissenschaftlichen und technischen Umsetzung. Dazu werden evidenzbasierte Informationen gewonnen, Indikatoren und Kennzahlen entwickelt, die die Notwendigkeit der einzelnen Schritte im Entscheidungsprozess legitimieren. Auf diese Weise entsteht eine Pfadabhängigkeit, die jede der folgenden Entscheidung sachlogisch erzwingt. Was in Theorien der Pfadabhängigkeit als Kausallogik beschrieben wird, müsste aber nicht als Determinierung, sondern als eine machtvolle politische Strategie der Einbindung in Prozesse beschrieben werden, die nicht naturförmig ablaufen, sondern deren Naturförmigkeit politisch hergestellt wird. Die Alternativlosigkeit ist nicht das Ergebnis eines Pfades, sondern eine Politik der Verengung von Spielräumen, indem die Kosten für Alternativen hochgeschraubt werden. Ökonomisch könnte man auch von der Macht des symbolischen Kapitals sprechen, und zwar in dem Sinne, dass das sequencing in Form von fortgesetzten – kleinen – Entscheidungen in der Logik der Akkumulation von Kapital entziffert werden müsste. Bourdieu (1992: 49) begründet die Einführung des Kapitalbegriffs in seinem Werk mit dem Hinweis, dass die gesellschaftliche Welt „akkumulierte Geschichte“ sei. Jede alternative Entscheidung vernichtet demzufolge das zuvor angehäufte – ökonomische und symbolische – Kapital. An der europäischen Bildungspolitik lässt sich die Politik der Pfadabhängigkeit studieren. Das vom Europäischen Rat von Lissabon 2000 verabschiedete Arbeitsprogramm „Bildung und Ausbildung für das Leben und Arbeiten in Wissensgesellschaften“ greift auf europapolitische Instrumente wie die Offene Methode der Koordinierung (OMK) zurück, um eine Konvergenz von Politiken zu erreichen, die in die nationale Zuständigkeit fallen, aber nach Ansicht der Kommission im nationalen Rahmen allein nicht mehr gelöst werden können. OMK steht neben den beiden Integrationsmethoden der supranationalen Rechtsetzung und der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit der Regierungen und wird auch als weiches Koordinierungs- und Steuerungsinstrument, als soft law bezeichnet, weil zwar die Mitwirkung der Mitgliedstaaten verbindlich ist, nicht aber die Einhaltung der Leitlinien. Der in den ersten Schritten fragmentierte und unverbindlich wirkende Prozess der OMK habe, so die Analyse von Straßheim (2011: 7), ein erhebliches Disziplinierungspotential. Mittelfristig komme es zu einer „supranationalen Vereinheitlichung der verschiedenen Netzwerke in der ‚neoliberalen Konfiguration‘ des europäischen Herrschafts- und Disziplinierungsraums“ (ebd.). Diese funktioniere über die Mobilisierung einer „kognitiven Hegemonie“, zu deren Ressourcen Indikatorensysteme, Performanzvergleiche und Zielvorgaben von ExpertInnennetzwerken zählen. Dieser Kultur des rankings und der performance können Mitgliedsstaaten immer weniger entgegensetzen.

Postdemokratie – Depolitisierung – Ökonomisierung

Postdemokratie ist eine politische Strategie der Depolitisierung. Ihre Akteure verwenden Begriffe wie Effizienzsteigerung und sie legitimieren ihr Vorgehen mit der Veränderung des ökonomischen Umfeldes und der Trägheit politischer Institutionen. Dabei ist aber zu beachten, dass die Politik der Depolitisierung mit „Rationalitätsmythen“ (Walgenbach 1999) operiert, die man nicht umstandslos mit der tatsächlichen Zunahme von Markt, Effizienz und Wettbewerb erklären kann. Postdemokratische Entwicklungen beleben vielmehr politische, ökonomische und wissenschaftliche Netzwerke, die ihren Erfolg gerade nicht dem Umstand verdanken, dass sie sich dem Wettbewerb stellen müssen. Im Bereich der Politik, aber auch in der politiknahen Wissenschaft herrscht eher eine Ökonomisierungsrhetorik und ein politisch evozierter, aber auch begrenzter Wettbewerb vor. Die vom Neoinstitutionalismus identifizierten Mechanismen der Ausbreitung und Verfestigung von kognitiven und evaluativen Orientierungen erklären, was unter Depolitisierung verstanden werden könnte: „Mimetic isomorphism“ bedeutet, dass Akteure in einem Feld sich wechselseitig beobachten und die als besonders effizient und effektiv eingeschätzten Praktiken kopieren. Effizient und effektiv sind solche Praktiken, die auf Empfehlungen durch anerkannte Experten zurückgehen („normative isomorphism“) und in Kodifizierungen münden können („coersive ismophormism“) (vgl. Schimank 2007). In diesen Praktiken der Depolitisierung artikulieren sich postdemokratische Entwicklungen und ökonomische Rationalität: Postdemokratie stützt Prozesse der Ökonomisierung, aber sie benützt die Ökonomisierungsrhetorik auch, um politische Räume zu verengen und Entscheidungen der demokratischen Legitimation zu entziehen.

Edgar Forster

Literatur

  • Agnoli, Johannes/Brückner Peter (1968): Die Transformation der Demokratie. Frankfurt a.M.: Europäische Verlagsanstalt.
  • Badiou, Alain/Rancière, Jacques (2010): Politik der Wahrheit. Hgg. und aus dem Frz. übersetzt von Rado Riha. Wien/Berlin: Turia + Kant (2. Aufl.).
  • Bourdieu, Pierre (1992): Ökonomisches Kapital – Kulturelles Kapital – Soziales Kapital. In: Ders.: Die verborgenen Mechanismen der Macht. Schriften zu Politik & Kultur 1. Hamburg: VSA-Verlag, S. 49-79.
  • Centre for Educational Research and Innovation (CERI) (Hrsg.) (1995): Educational Research and Development: Trends, Issues and Challenges. Paris: OECD Publishing.
  • Crouch, Colin (2008): Postdemokratie. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.
  • Forster, Edgar (2014): Kritik der Evidenz. Das Beispiel evidence-informed policy research der OECD. In: Zeitschrift für Pädagogik 60, H. 6, S. 868-885.
  • Henry, Miriam, Lingard, Bob, Rizvi, Fazal, & Taylor, Sandra (2001): The OECD, Globalisation and Education Policy. Amsterdam: Pergamon.
  • Höhne, Thomas (2015): Ökonomisierung und Bildung. Formen ökonomischer Rationalisierung im Feld der Bildung. Wiesbaden: VS Springer.
  • Höhne, Thomas (2012): Stiftungen als Akteure eines neuen Bildungsregimes. In: Die Deutsche Schule, H. 3, S. 242-255.
  • Michelsen, Danny/Walter, Franz (2013): Unpolitische Demokratie. Zur Krise der Repräsentation. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.
  • Mouffe, Chantal (2007): Über das Politische. Wider die kosmopolitische Illusion. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.
  • Nolte, Paul (2012): Was ist Demokratie? Geschichte und Gegenwart. München: Beck.
  • Rancière, Jacques (2002): Das Unvernehmen. Politik und Philosophie. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.
  • Roth, Roland/Rucht, Dieter (Hrsg.) (2008): Die Sozialen Bewegungen in Deutschland seit 1945: Ein Handbuch. Frankfurt a.M.: Campus.
  • Schimank, Uwe (2007): Neoinstitutionalismus. In: Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe (Hrsg.): Handbuch Governance. Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 161-175.
  • Straßheim, Holger (2011): Die Offene Methode der Koordinierung im Prozess der europäischen Integration: Vier Szenarien. Discussion Paper Series des Lehrbereichs Politische Soziologie und Sozialpolitik, DP Nr. 1, Humboldt-Universität zu Berlin: Institut für Sozialwissenschaften.
  • Vogel, Berthold (2007): Die Staatsbedürftigkeit der Gesellschaft. Hamburg: Hamburger Edition.

Zeitschriften mit dem Schwerpunkt Postdemokratie

  • Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ): Postdemokratie? Nr. 1-2 (3. Januar 2011).
  • Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen (NSB): Postdemokratie – Ein neuer Diskurs? Themenschwerpunkt, 19 (2006), H. 4.
  • Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 40 (2011), H. 1: Demokratietheorie vor dem Hintergrund neuer Phänomene. Klassische und neue Perspektiven; H. 2: Herausforderungen und Gefährdungen der Demokratie durch neue Bedingungen und AkteurInnen. Hgg. von Ulrich Brand, Eva Kreisky, Dieter Segert.
  • Walgenbach, Peter (1999): Institutionalistische Ansätze in der Organisationstheorie. In: Kieser, Alfred: Organisationstheorien. Stuttgart/Berlin/Köln: Kohlhammer. S. 287-354.
  • Zeitschrift für politische Theorie, 2 (2011), H. 1: Plurale Perspektiven auf die Postdemokratie; H. 2, S. S. 231-235.

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